Appalti pubblici: cosa accade se un elemento va nella busta sbagliata?

Negli appalti pubblici ogni elemento ha una sua <<busta>> di riferimento, ossia un contenitore separato dagli altri.

Nella presentazione dell’offerta un elemento può finire nella busta sbagliata.  

Cosa accade in questi casi? Il concorrente va escluso? Dipende da quale specifico elemento sia nel contenitore sbagliato?

Con questo breve articolo cerchiamo di spiegare cosa abbia detto la giurisprudenza sul tema e, quindi, entro quali casi si possa o meno incorrere in esclusione.

1) Il principio di separazione

Come abbiamo anticipato, negli appalti pubblici ogni elemento ha una sua sede di destinazione, sede che è chiamata <<busta>>.

Queste buste sono almeno due.

Quando il criterio utilizzato è quello del prezzo più basso, queste sono:

•  a) la busta amministrativa, contenente identificazione dei concorrenti, dichiarazioni sui requisiti di partecipazione, garanzia provvisoria, contributo ANAC;
• b) busta economica, contenente il prezzo offerto, la dichiarazione sui costi della manodopera e la dichiarazione sui costi della sicurezza interni.

Quando il criterio è quello a prezzo fisso, non c’è alcuna competizione sull’elemento economico. Alla busta amministrativa quindi non si aggiunge (di norma) quella economica, ma un’altra: quella tecnica, che contiene gli elementi con cui si descrivono gli aspetti qualitativi dell’offerta.

Infine, quando le imprese competono sia sull’aspetto tecnico sia sull’aspetto economico, sono presenti tutte e tre le buste.

Questi elementi, quindi, tra di loro andrebbero tenuti distinti, senza che nessuno di questi venga spostato. 

Si parla, quindi, di un principio di separazione (recte: di segretezza) delle buste. Ma la violazione di questo principio comporta l’esclusione?

La risposta, maggioritaria ma non univoca, è: dipende dal criterio e dallo specifico elemento <<spostato>>.

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2) Separazione tra elementi tecnici ed elementi economici

Questo principio di separazione, per sua natura, non può essere inteso in senso rigido.

L’offerta qualitativa ha per sua natura un’incidenza economica e viene definita (o andrebbe definita) sulla base dei costi.

Quindi la separazione non può essere assoluta, ma va letta sulla base della sua funzione, che è quella di garantire che la valutazione qualitativa non venga inquinata da considerazioni di convenienza economica.

Ma quando si realizza questo inquinamento?

Solo quando il dato inserito consente di ricostruire il ribasso offerto. Il che, invero, è un elemento di difficile verificazione, perché deve trattarsi o del ribasso stesso o di dati matematici che abbiano un valore tale nell’economia complessiva della gara da consentire di prospettare quantomeno un ristretto range entro cui il ribasso si inserisca (per un caso applicativo si veda TAR Sicilia, sez.  I, 11.7.2024 n. 2201 sull’indicazione di un costo prevalente nell’esecuzione di un appalto).

Cons. Stato, sez. V, 6.2.2025 n. 9191

<< è, perciò, ammessa l’indicazione nell’offerta tecnica di alcuni elementi economici, resi necessari dagli elementi qualitativi da fornire, purché tali elementi economici non consentano di ricostruire la complessiva offerta economica o purché non venga anticipatamente reso noto il «prezzo» dell’appalto>>

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3) Separazione tra elementi amministrativi ed economici nel miglior rapporto qualità/prezzo

Come si è detto, nel caso di elementi tecnici ed economici la ratio della divisione è chiara: quando si valuta la qualità, non si valuta il prezzo.

Ma un simile principio può operare anche quando il prezzo è presente nella busta amministrativa?

Anche in questo caso la risposta è complessa.

Naturalmente, se sono richieste tutte e tre le buste, la logica che abbiamo illustrato (ed entro i suoi stessi limiti) non può che trovare naturale applicazione. L’inquinamento è certamente sussistente se l’ente conosce il prezzo prima di valutare la qualità, e quindi il pericolo viene evitato con le stesse modalità. Ciò, però, solo se la busta amministrativa viene aperta prima di quella tecnica. Nel caso di inversione procedimentale (in cui la busta amministrativa viene aperta per ultima), invece, l’inquinamento non si realizza, perché l’elemento economico viene conosciuto solo dopo la valutazione della qualità, chiusa e quindi non più inquinabile. Tanto più che in questo caso, al momento dell’apertura della busta amministrativa, lo stesso prezzo è già noto.

Ininfluente, a maggior ragione, nel caso di costo o prezzo fisso, dato che questo è predeterminato dall’ente e quindi è già ontologicamente conosciuto.

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4) Separazione tra elementi amministrativi ed economici nel minor prezzo

Nel minor prezzo, come si è visto, le buste (così come nel costo fisso) sono solo due.

Quando si ricorre a questo criterio, non vi è spazio di discrezionalità nella valutazione delle offerte, dominato dalla sola matematica, e le offerte sono solo economiche. Non vi è quindi il rischio di un inquinamento della valutazione qualitativa.

Ma vi è il rischio di un inquinamento rispetto alle valutazioni amministrative? L’anticipazione dell’elemento economico, ad esempio, potrebbe indurre l’ente ad ammettere un concorrente che altrimenti vorrebbe escludere?

La risposta della giurisprudenza è ambigua.

Alcune sentenze sostengono che il rischio di inquinamento sussista anche in questa prospettiva, con conseguente esclusione del concorrente.

Un altro indirizzo invece ne afferma l’irrilevanza, e non vi è allo stato una netta prevalenza dell’uno o dell’altro.

Come sempre in presenza di un contrasto giurisprudenziale, la strategia idonea è prevenire quello più rigoroso, effettuando più volte i contenuti delle buste, i nomi dei file e i dati inseriti.

Il che, però, non esime dal prendere una posizione sul tema, che è quella per cui l’orientamento rigido è in realtà un orientamento formalistico.

Infatti, il reale ambito di operatività della discrezionalità rispetto al contenuto della busta amministrativa non è la presenza o assenza di alcuni elementi  (in cui la discrezionalità si riduce al range temporale per ottemperare alla richiesta di soccorso istruttorio), ma la verifica dei requisiti, in cui le cause di esclusione non automatica vengono valutate dall’ente a fini estromissivi. Tale verifica, però, avviene all’esito, e non prima, della valutazione delle offerte, quindi in un momento in cui si ha già piena conoscenza del dato economico. E se così è, non si comprende quale sia il reale pericolo da cui l’orientamento più rigido vorrebbe tutelare imponendo una sanzione grave come l’esclusione

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5) Conclusioni e chiarimenti con Domande&risposte

Il  tema trattato parrà ad alcuni lettori quale futile, avente ad oggetto casi infrequenti e legati a negligenza.

In realtà, nella prassi, si registra un contenzioso non irrilevante sul tema, per quanto alle volte pretestuoso, e con conseguenze che possono essere letali, dato che precludono qualsiasi chances di aggiudicazione del contratto.

La prevenzione di tale rischio passa da due profili.

Il primo: la capacità di valutare sino a che punto un dato economico in offerta tecnica sia utile e fino a che punto questo non consenta di ricostruire il ribasso dell’operatore.

Il secondo: il controllo preventivo delle offerte. Questo impone un metodo adeguato da seguire. Impone di garantire che l’offerta sia chiusa tempestivamente e di prevedere un sistema di double check all’interno dell’ufficio. Impone cautela. Ma questo, più che un dato legale, è un dato di esperienza.

Vediamo ora Domande&risposta sul tema.

 1. Cos’è la separazione tra gli elementi dell’offerta negli appalti pubblici?

La separazione tra gli elementi dell’offerta è un principio secondo cui gli aspetti amministrativi, tecnici ed economici devono essere presentati in buste separate. Questo garantisce che la valutazione della singola busta non venga influenzata da considerazioni economiche.

2. Quali sono le buste previste negli appalti pubblici?

A seconda del criterio di aggiudicazione, le buste sono:

• Prezzo più basso: busta amministrativa e busta economica.
• Miglior rapporto qualità/prezzo: busta amministrativa, busta tecnica e busta economica.
• Prezzo fisso: busta amministrativa e busta tecnica.

3. Cosa succede se un elemento finisce nella busta sbagliata?

Dipende dal tipo di errore:

• Se un dato economico permette di ricostruire il ribasso nell’offerta tecnica, si rischia l’esclusione.
• Se non lo consente, la giurisprudenza maggioritaria non ammette l’estromissione del concorrente.

4. L’inserimento di elementi economici nell’offerta tecnica comporta sempre l’esclusione?

No. La giurisprudenza (Cons. Stato, V, n. 919/2025) consente di inserire dati economici nell’offerta tecnica se:

• Sono strettamente legati agli aspetti qualitativi dell’offerta.
• Non consentono di ricostruire l’offerta economica complessiva o il ribasso proposto.

5. Cosa succede se il prezzo viene inserito nella busta amministrativa?

Dipende dall’ordine di apertura delle buste:

• Se la busta amministrativa viene aperta prima della tecnica, si verifica un rischio di inquinamento della valutazione, con possibile esclusione.
• Se viene aperta dopo la valutazione tecnica, il rischio è minore e l’errore potrebbe non portare all’esclusione.

6. Cosa dice la giurisprudenza sull’indicazione di un costo specifico nell’offerta tecnica?

Se il costo specifico consente di ricostruire il ribasso offerto, può portare all’esclusione (TAR Sicilia, I, n. 2201/2024). Tuttavia, se è solo un dato esemplificativo, non compromette la separazione (Cons. Stato, V, n. 919/2025).

7. La violazione del principio di separazione comporta sempre l’esclusione?

No. L’esclusione dipende da:

• Il criterio di aggiudicazione.
• L’entità dell’errore e il suo impatto sulla valutazione.
• Se l’errore è rimediabile tramite soccorso istruttorio.
• 8. Cosa fare per evitare errori nella separazione tra le buste?
• Controllare più volte i documenti prima dell’invio.
• Verificare che i file siano caricati correttamente sulla piattaforma telematica.
• Adottare un sistema di double check all’interno dell’ufficio gare.
• Seguire scrupolosamente le indicazioni del disciplinare di gara.

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