Ferie non godute: niente indennità se la scelta è del lavoratore

La questione della monetizzazione delle ferie non godute nel pubblico impiego  è spesso oggetto di contenzioso, soprattutto nei casi in cui la cessazione del rapporto avviene per ragioni disciplinari o al raggiungimento dei limiti di età. 

Il quadro normativo nazionale è articolato:

• l'art. 36, terzo comma, della Costituzione garantisce il diritto alle ferie retribuite e la loro irrinunciabilità; 
• l'art. 5, comma 8, del d.l. n. 95/2012, convertito in l. n. 135/2012, vieta in linea generale la corresponsione di trattamenti economici sostitutivi nel pubblico impiego;
•  la Corte costituzionale, con sentenza n. 95 del 6 maggio 2016, ha chiarito che tale divieto è compatibile con la Carta fondamentale solo a condizione che sia garantita la tutela risarcitoria nei casi di mancato godimento incolpevole.

Sul piano europeo, la Corte di giustizia UE — da ultimo con la sentenza 18 gennaio 2024, C-218/22 — ha precisato che l'art. 7 della direttiva n. 2003/88/CE e l'art. 31, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell'UE ostano alla perdita del diritto alle ferie solo quando il lavoratore non sia stato effettivamente messo in condizione di fruirne per ragioni a lui non imputabili. 

La regola generale dunque  è che l'indennità sostitutiva spetta soltanto quando sia certo che la mancata fruizione non sia stata determinata dalla volontà del lavoratore e non sia ad esso comunque imputabile. 

Il Consiglio di Stato, Sezione Seconda, con due sentenze gemelle pronunciate il 24 febbraio 2026 — la n. 2909/2026 (NRG 9522/2023) e la n. 2908/2026 (NRG 6943/2023) — ha fatto applicazione di questo principio in due distinte vicende che coinvolgono appartenenti alla Guardia di finanza.

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1) I due casi: ferie non godute per rimozione disciplinare e per scelta di aspettativa

1. Il primo caso riguardava un militare collocato in congedo per rimozione dal 29 novembre 2017, a seguito di accertata incompatibilità tra le attività private extraprofessionali svolte tra il 2007 e il 2016 e il giuramento di fedeltà alle istituzioni. In precedenza, nell'agosto 2016, lo stesso soggetto aveva già subito una sospensione dall'impiego per un mese per aver sottoscritto una perizia asseverata attestante circostanze non veritiere, poi utilizzata per ottenere contributi pubblici. Dopo il collocamento in congedo, il militare aveva chiesto il riconoscimento dell'indennità sostitutiva per 97 giorni di licenza ordinaria maturati e non goduti negli anni 2015, 2016 e 2017. L'istanza era stata respinta dall'Amministrazione, decisione confermata in primo grado dal TAR Piemonte. A fondamento dell'appello, il ricorrente sosteneva che la mancata fruizione fosse dipesa da cause non imputabili: la sospensione disciplinare — a suo dire imprevedibile — l'assenza per malattia da disturbi ansioso-depressivi e infine il congedo coatto.
2. Il secondo caso riguarda invece un militare collocato in quiescenza il 9 gennaio 2021 per raggiunti limiti di età, su propria domanda presentata il 12 maggio 2020. L'interessato non aveva goduto di 57 giorni di licenza ordinaria relativi agli anni 2019 e 2020. In prossimità della cessazione dal servizio, l'Amministrazione lo aveva invitato a pianificare la fruizione dei giorni residui; il militare aveva predisposto un programma, accettato dai superiori, ma era poi sopraggiunta una malattia. In sede di domanda di collocamento in aspettativa per infermità — presentata il 22 giugno 2020 — il militare aveva tuttavia espressamente dichiarato di non voler convertire la licenza ordinaria in licenza straordinaria di convalescenza, facoltà prevista dall'art. 905, comma 2, del codice dell'ordinamento militare (d.lgs. n. 66/2010), come attuato dalla circolare della Guardia di finanza n. 25800 del 23 giugno 2014. Anche in questo caso il TAR, di primo grado — Sezione del Lazio — aveva respinto il ricorso, e il militare aveva proposto appello sostenendo che il mancato godimento delle ferie fosse dipeso dalla malattia e non da una propria scelta.

2) La decisione e la motivazione del Consiglio di Stato

In entrambe le controversie, decise nella stessa udienza dal medesimo collegio, il Consiglio di Stato ha respinto gli appelli, confermando il diniego dell'indennità sostitutiva.

1. Nel primo caso, il Collegio ha escluso che la sospensione disciplinare potesse qualificarsi come evento imprevedibile: i procedimenti penali — conclusi con prescrizione per i reati di falso e con assoluzione per la truffa — non escludevano la responsabilità sul piano disciplinare, poiché i comportamenti erano stati autonomamente accertati e valutati dall'Amministrazione. Quanto alla rimozione, il Consiglio di Stato ha richiamato la giurisprudenza della Corte di giustizia UE che tutela il lavoratore solo in caso di licenziamento illegittimo e poi annullato, evento equiparabile per imprevedibilità a una sopravvenuta inabilità per malattia. Nel caso in esame, la sanzione espulsiva era stata confermata in sede giurisdizionale ed era quindi da qualificarsi come legittima: un evento prevedibile e dipendente dalla condotta del lavoratore. Se il militare non avesse tenuto le condotte contestate, sarebbe potuto rimanere in servizio e avrebbe potuto godere delle ferie al termine del periodo di malattia.
2. Nel secondo caso, il ragionamento si concentra sulla scelta consapevole operata dal militare in sede di richiesta di aspettativa. L'ordinamento — attraverso l'art. 905, comma 2, del codice militare e la relativa circolare attuativa — attribuisce al lavoratore la facoltà di convertire i giorni di licenza ordinaria in licenza straordinaria di convalescenza, prolungando così il periodo massimo di aspettativa, oppure di escludere tale conversione, mantenendo la possibilità di fruire delle ferie al termine della malattia. Il militare aveva liberamente scelto la seconda opzione, pur essendo pienamente consapevole dei giorni di ferie residui e dell'imminente collocamento in quiescenza. Il mancato godimento delle ferie era dunque ascrivibile a una scelta libera e consapevole dell'interessato — e non all'Amministrazione né ad altre cause non imputabili — pertanto nessun diritto all'indennità sostitutiva poteva essere riconosciuto. 

In entrambe le sentenze, il Consiglio di Stato ha condannato gli appellanti al pagamento delle spese processuali del grado, liquidate in 3.000 euro ciascuno, ai sensi dell'art. 26, comma 1, c.p.a. e del d.m. Giustizia n. 55/2014.

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Cassazione n. 3021/2020

Diritto alle ferie e indennità sostitutiva - Commento a sentenza n. 18168/2013 

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